顾雷：坚持“十五五”规划大方向 续写金融强国建设新篇章
2026-09-21 · 中资优配
9月10日，国务院新闻办公室举行金融领域“十五五”规划专场发布会，正式发布《金融强国建设“十五五”规划》，擘画了2026至2030年我国金融强国建设的总体布局，明确以科技金融、绿色金融、普惠金融、养老金融、数字金融“五篇大文章”作为服务高质量发展的核心抓手，为构建中国特色金融理论体系提供了政策指引与实践依据。 当前，全球新一轮科技革命与产业变革加速演进，数字
9月10日，国务院新闻办公室举行金融领域“十五五”规划专场发布会，正式发布《金融强国建设“十五五”规划》，擘画了2026至2030年我国金融强国建设的总体布局，明确以科技金融、绿色金融、普惠金融、养老金融、数字金融“五篇大文章”作为服务高质量发展的核心抓手，为构建中国特色金融理论体系提供了政策指引与实践依据。
当前，全球新一轮科技革命与产业变革加速演进，数字经济、人工智能、大数据、新能源、高端制造重构全球生产力格局与产业形态，传统工业时代形成的金融理论、组织体系与服务模式，越来越难以适配 新产业 、新业态、新技术的发展特征。与此同时，我国经济进入转型升级关键阶段，新旧动能转换持续推进，新质生产力培育、产业绿色低碳转型、人口结构深度调整、数字经济规模化等一系列时代课题接续落地，对信贷资源配置方式、风险定价逻辑、服务供给模式提出全新要求。在此背景下出台的《金融强国建设“十五五”规划》，正是立足国内经济社会发展阶段性特征做出的顶层设计，明确金融工作必须回归本源，将服务实体经济作为宗旨，推动金融资源向国民经济重点领域和薄弱环节倾斜，在服务实体经济过程中实现金融业自身的高质量发展。
显然，这场发布会的价值，远不止于《金融强国建设 “十五五” 规划》的正式发布，其核心意义在于将做好金融“五篇大文章”嵌入金融强国建设的顶层制度框架，印证我国金融实践走出了一条区别于西方资本主导模式的本土化发展道路，指出了未来五年我国金融改革发展的三条主线：一是以结构性金融供给改革为抓手写好金融“五篇大文章”，统筹推进新质生产力培育、绿色金融转型、数字金融创新等重点任务；二是坚守金融服务实体经济本源，持续探索不同于西方金融范式的中国特色金融发展之路，为构建本土原创的中国特色金融理论体系提供丰富实践样本；三是持续健全现代金融监管体系与风险防控机制，统筹高质量发展和市场安全稳定，守住不发生系统性金融风险的底线。
金融“五篇大文章”，是“十五五”时期金融服务实体经济的核心抓手，其本质并非五项独立的业务创新，而是一场深刻的结构性金融供给侧改革。众所周知，我国传统金融体系脱胎于工业化阶段，信贷资源配置、风控规则、资本考核机制更多适配传统重资产工业企业，面对绿色转型长期投入、普惠主体分散化、养老资金长期配置、数字智能场景快速迭代的新需求，原有供给模式存在明显短板。金融领域写好科技、绿色、普惠、养老、数字五篇大文章，本质就是调整金融供给结构，弥合金融配置与实体经济需求之间的错位，以金融力量回应新质生产力培育、绿色低碳转型、人口老龄化、数字智能经济发展等时代任务。
科技金融，居于“五篇大文章”之首，是培育新质生产力的金融支撑。新质生产力以科技创新为主导，技术攻关、成果转化、产业孵化环节具有周期长、不确定性高、前期现金流不足的特征，单单依靠抵押物、短期盈利指标的风控范式的传统信贷就难以匹配创新活动规律。为此，“十五五”时期我们推进科技金融建设，必须跳出传统信贷单一风控逻辑，构建覆盖科技创新全链条、全周期的金融服务体系，一方面用好结构性货币政策工具，高质量建设债券市场“科技板”，丰富直接融资渠道，引导长期资本投早、投小、投长期、投硬科技；另一方面统筹投、贷、保、租多元金融工具，健全风险分担机制，构建投贷联动的综合服务模式，通过重构科创领域风险定价机制，让金融资源更多流向核心技术攻关、未来产业培育环节，打通科技成果从实验室走向产业化的资金堵点，最终可以为新质生产力成长注入长期资本动能。
绿色金融，是践行绿色发展理念、支撑经济社会全面绿色转型的金融载体，也是金融“五篇大文章”重要组成部分。“十五五”时期，我国推进“双碳”目标将迎来一场广泛而深刻的经济社会系统性变革，产业节能降碳、清洁能源开发、生态保护修复、污染综合治理等领域，都需要长期、稳定、大规模的资本持续投入。因此，未来五年绿色金融改革发展，不只是简单对绿色项目加大信贷支持，核心还在于构建市场化、可持续的绿色金融体系：一方面引导金融机构加大对可再生能源、节能环保、低碳技术研发与改造项目的信贷资源倾斜，创新绿色信贷、绿色债券、绿色保险等多元化金融工具；另一方面严格落实绿色投融资准入标准，严控高耗能、高排放新增项目融资，完善环境信息披露、碳核算与环境风险评估机制。依托金融资源的引导与约束作用，用好金融杠杆倒逼产业结构、能源结构绿色转型，助力形成减污降碳协同增效的发展格局，以绿色金融赋能经济社会高质量可持续发展。
数字金融，是金融与数字技术深度融合的产物，是金融体系顺应数字经济浪潮、实现自身迭代升级的重要方向。“十五五”时期，大数据、人工智能等前沿数字技术持续拓展金融服务触达路径、信用评估范式与风控运营体系，不再单纯用数字技术替代传统金融业务流程，而是开展创新驱动与风险可控并举，推动金融服务模式、组织架构与治理体系的数字化重塑。一方面持续推进金融机构数字化转型，依托大数据、人工智能等数字技术重构授信与风控模式，压降普惠业务获客、尽调及风险管理成本，利用数字化技术延伸金融服务半径，破解小微、涉农主体信息不对称难题，持续提升基层市场主体金融服务可得性。另一方面实行规范和发展并重，健全数字金融治理框架，筑牢数据安全、个人信息保护与金融消费者权益保护防线，推动人工智能、大数据技术在信贷授信、智能风控、客户服务、资产风险管理等场景的审慎落地，防范算法滥用、技术异化等衍生金融风险，实现数字技术红利普惠共享，走出安全可控、守正创新的中国数字金融发展之路。
普惠金融，是关乎社会低收入人群、社会弱势群体以及小微产业发展、民生福祉的重要金融实践。长期以来，传统金融体系以规模化、抵押化、短期收益最大化为导向，资源高度集中于城市与大型企业，而县域小微企业、个体工商户、新型农业经营主体普遍存在少资产、缺抵押、抗风险能力弱、融资额度零散等特征，与传统信贷风控模式严重错配，长期面临融资难、融资贵、服务覆盖不足的结构性矛盾。
未来五年，普惠金融发展重心将是依托农商行、村镇银行等县域中小金融机构的本土优势，深耕乡村振兴、县域产业与小微实体经济，不再简单追求信贷规模投放，而是坚持商业可持续与社会普惠性相统一，通过优化专属信贷产品、下放审批权限、健全风险分担机制，持续提升金融服务下沉效能，打通金融服务实体经济的基层微循环，让金融资源精准滴灌国民经济毛细血管，均衡流向实体经济薄弱环节，为小微企业主、农户、新市民等千千万万普通群体提供更多更全的适配型金融资源，把“草根金融”的温度传递到社区基层，将从过去“有没有”的覆盖问题转向“好不好、可持续”的质量问题，把金融为民的温度送到小微企业主、农户、新市民等基层人群手中，守住民生底线，使普惠金融发展成果更多更公平惠及全体人民。
养老金融，是指金融机构围绕社会成员养老储备、养老消费、养老风险保障等需求所提供的金融产品与服务总和，也是夯实中国特色金融服务体系的民生根基。伴随我国人口老龄化程度持续加深，单纯依靠居民自发储蓄与基本养老保险，已经难以匹配社会多层次、长期稳健的养老财富管理诉求。
作为“十五五”金融发展重点方向之一，推动养老金融可持续发展，必须兼顾养老金融的民生属性与市场化运行规律，紧扣居民全生命周期养老需要，坚持分层分类的养老金融产品供给，面向城乡不同老年群体提供差异化养老储蓄、养老理财、商业养老保险等产品，丰富全生命周期养老金融服务；搭建多元规范、可持续的养老金融服务体系，推动多层次社会保障体系提质完善，支撑人口高质量发展；推动养老金融与康养、养老服务产业双向融合，构建产品多元、风险可控、惠及全民的可持续养老金融生态；引导金融机构树立长期主义经营导向，建立养老业务专属考核与风控体系，压实受托管理责任。健全人社、财政、金融监管多部门协同机制，优化个人养老金激励政策，完善投资者适当性管理，统筹养老资金长期投资运用与风险防控，为广大老年人营造安全可靠、稳定富足的金融保障环境。
纵观全球金融发展历程，西方现代金融体系诞生于工业化与资本扩张进程，其底层逻辑以资本收益最大化为核心目标，金融活动更多服务于资本增值诉求，容易出现金融脱离实体经济、过度投机放大经济波动的问题。与之不同，我国正在建设的中国特色金融体系，植根于社会主义市场经济体制，立足我国大国经济、城乡二元结构、科技创新追赶、人口结构转型等独特国情，不以资本收益最大化为单一评判标准，统筹兼顾市场发展与国家产业战略目标，走出一条本土化的金融市场发展道路。
这种范式差异，集中体现在金融资源配置的价值取向上。西方金融体系在资本逻辑主导下，资金天然偏好短期高回报领域，对周期长、风险高、外部性强的基础研究、农业、普惠小微领域供给不足。而我国金融体系，在遵循市场化规律基础上，兼顾国家战略目标与民生需求。在科技领域，引导长期资本支持硬科技攻关，不计短期财务回报，服务国家产业链安全；在县域领域，推动农商行持续投放涉农、小微贷款，兼顾商业可持续性与普惠责任；在绿色转型领域，以金融资源推动长期生态价值转化，不以单个经济组织的利润效益为目标；在信贷投放领域，金融资源配置既要尊重市场定价，也要服务国家长远战略，兼顾经济价值、社会价值与安全价值。
这种范式差异，集中体现在五篇大文章、数智金融、金融文化和人工智能的本土化创新方面，比如中小银行改革、金融风险处置机制建设、资本市场支持科技创新探索等等，必将形成了一整套有别于西方的制度体系、价值导向和治理模式，凝结着中国实践特有的理论内核，演化成兼具时代性、科学性、本土性的中国特色金融体系。
当然，我们构建中国特色现代金融体系，并非否定现代金融运行的普遍规律，而是拒绝简单照搬西方金融理论框架与市场模式。现代金融所蕴含的风险属性、资本定价、市场机制等一般性原理依然具有参考价值，但金融制度从来不是脱离国情的抽象模板，必须植根本国经济制度、治理体系与社会文化传统。简单说，中国特色金融理论的核心要义，就是坚守金融的政治性与人民性，把普惠民众、服务实体、金融安全内嵌于金融市场运行之中，纠治西方金融体系“资本主导、逐利至上”的内在偏差，推动金融回归服务实体经济本源，确保金融发展始终服务国家重大战略、维护社会稳定大局和满足人民群众的基本民生需求的系统性金融知识结构。
《金融强国建设“十五五”规划》明确提出持续完善金融监管体系，压实地方、金融机构、监管部门各方风险处置责任，健全风险早识别、早预警、早处置的长效机制，稳妥化解重点领域存量风险，严控新增风险。因此，“十五五”期间，完善宏观审慎管理与微观审慎监管相结合的监管框架，统筹高质量发展与金融安全，就成为金融监管体系现代化的核心任务。
近年来，国内多家农商行、村镇银行启动增资扩股，折射出县域中小银行资本补充的现实诉求。县域中小银行依然面临净息差收窄、内源资本积累能力弱、高风险权重资产持续消耗资本、外源资本工具受限等现实约束。因此，“十五五”期间，将持续用好地方中小银行资本补充专项债、定向募股等工具，支持符合条件的农商行、村镇银行补充资本，引导中小银行坚守属地定位，回归支农支小本源，避免盲目跨区域扩张，持续完善小微、涉农金融服务体系，稳定县域金融供给。
与此同时，坚持“宏观审慎+微观审慎”双层监管制度，立足大国金融风险防控需求，构建覆盖系统性风险、机构个体风险的监管框架，从制度层面筑牢金融安全防线，破解西方监管碎片化、重事后处置、轻事前防范的制度短板。一方面健全中国特色现代货币政策框架，用好各类货币政策工具，保持流动性合理充裕，维护宏观经济与金融大盘稳定；另一方面强化行为监管，无论是科技金融、绿色金融还是数字智能金融，所有创新业务都必须嵌入风险评估框架，在风险可控前提下开展业务探索，规范金融机构公司治理，补齐中小机构治理短板，夯实风险抵御底盘。例如，科创金融在鼓励风险包容的同时，建立投贷业务风险隔离机制；数字金融在应用人工智能风控模型的同时，防范算法偏见、数据泄露等新型风险，实现创新发展与风险防控动态平衡。又如，对于风险处置，坚持“谁的孩子谁抱”原则，压实股东主体责任，落实地方属地责任，监管部门依法监管，形成多方协同的风险处置格局，防止风险跨机构、跨市场传染，守住不发生系统性金融风险的底线。
总之，面向2026至2030年，我国金融行业必须牢牢把握服务实体经济这一根本方向，以结构性金融供给改革推进金融“五篇大文章” 落地，坚守金融本源，助力新质生产力培育、绿色转型与人工智能数字经济发展，坚持统筹发展与安全并重，完善现代金融监管体系，平衡安全、普惠与产业战略目标，稳步推进金融强国建设，续写新时代金融发展新篇章。
(本文作者介绍：北京大学普惠金融与法律监管研究基地副主任、中国地方金融研究会首席经济学家)
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北京大学普惠金融与法律监管研究基地副主任、中国地方金融研究会首席经济学家
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